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「国際協力とは、自己満足であってはならない」

私は一貫して、そう提唱してきた。

自分のお金で好きな活動をするのならともかく、
国民の税金や募金されたお金で活動をする場合、
当然、その結果を示さねばならない。

このためには
「綺麗ごと」
だけを言うのではなく
「数字で結果」
を出さなければならない。

数字というのは、
その活動を行った時に、改善されるべき「指標」である。

例えば
医療系であれば、乳児死亡率(1歳未満死亡率)、など
教育系であれば、初等教育の普及率、など
経済系であれば、GDP(国内総生産)、など
である。

注:
ただし、こうした指標には
それぞれの特性があり
一つで完璧な指標はない。

このため、複数の指標を用い、
それぞれの欠点を補うことが必要である。
これについては、別のブログで、詳しく述べる。

・・・

最終的に、数字で結果を出す、ためには
実は、
最初の段階から、それを意識したプロジェクトが
必要である。

意味のあるプロジェクトを作るために
考え出された方法論たちがある。


歴史的には

1960年に アメリカ国際開発庁(USAID)が
「ロジカル・フレーム・ワーク」
通称、ログ・フレーム、というのを作った。

これが、全ての国際協力の方法論の
もととなっている。

1983年に ドイツ技術協力公社(GTZ)が
ログ・フレームを改良して
「目的指向型プロジェクト立案手法」
ドイツ語での略称、ZOPP、というのを作った。

この方法論を
現在でもかなりの数の援助機関が使っている。

1990年に 日本で
国際開発高等教育機構(FASID)が創設された。
日本における国際開発分野の人材育成と
研究を目的とした施設だった。

2001年に、このFASIDが
「プロジェクト・サイクル・マネージメント」
(Project Cycle Management : PCM)
というものを作った。

現在、日本の国際協力機構(JICA)などが
このPCMという方法論を使用している。

これは、簡単にいうと
プロジェクトの
計画・立案・実施・評価
などという一連の流れを監視する方法だ。

(この詳細は、また別のブログで書く)



それ以外の国際協力組織も
上記のいずれかを参考にして
自分なりの、様々にアレンジした方法論を持ち
なんらかの形で
プロジェクトの管理を行っているのだ。

・・・

全体としては、大筋で、以下のような流れとなる。

1.プロジェクトの発掘と計画立案
2.プロジェクトの実施
3.モニタリング(監視)とフィードバック
4.プロジェクトの終了と結果判定

という流れとなる。

順番に、説明していこう。

・・・

1.プロジェクトの発掘と計画立案

ある国の、医療の状態が、ひどい、とする。
子供がいっぱい死んでいる、という
大雑把な情報が入ってきた。

しかし、どんな活動をすれば
最も効果があがるかわからないので、
まず、「先発隊」を送り込む。

先発隊は、現地で、情報を集める。
例えば、医療の指標としては
いろいろあるが、例をあげると


平均寿命(0歳での平均余命)
粗死亡率

乳児死亡率(1歳未満死亡率)
5歳未満死亡率
妊産婦死亡率(出産前後での女性の死亡率)

感染症全般での死亡の割合

マラリア罹患時の死亡率
肺炎罹患時の死亡率

病気になった時、病院に行ける人の割合
難産になった時、病院にいける人の割合

麻疹(はしか)のワクチンの摂取率
ポリオのワクチンの摂取率

HIV/AIDSの罹病率
結核の罹病率


などなど、がある。

こうした、数字で見ることができるものが
医療統計指標として、100以上あり
これらを、できるだけ、集める。

集める方法は、
1.国際機関からもらう(WHO,ユニセフなど)
2.現地の政府(保健省・厚生省)からもらう
3.現地で活動するNGOなどからもらう
など。

上記では情報が不十分な場合、
自力で、調査をする。

通常、統計学もしくは疫学の専門家を
先発隊の中に、最低一人は連れて行くのが
常識である。

この人が中心となり
なんらかの調査をする。

これには、大規模な場合も、小規模な場合も、
定量的なものも、定性的なものも、ある。

これについても、別のブログで、述べる。


以上の結果、十分な情報を集めたら
通常、
まず、小型のプロジェクトを作成する。

大規模に行うよりも
まずは、
そのプロジェクトが、本当に効果があるかどうかを
試すために、小規模で行う。

これを
「パイロット・プロジェクト」
と呼ぶ。

その国の中で、
比較的「典型的」と思われる地域を選び
そこで、まず小規模でやってみる計画を組む。


ある村に、入ったとする。
集めた情報の結果、
ここでは、仮に「妊産婦死亡率」が、高い、としよう。
そのため、それを改善するプロジェクトを
やりたい、とする。

そこで、その村で
またまた情報を集める。
村長さんや、国の担当官から
現地での「有力者」たちを紹介してもらう。

具体的には、
村長、各部族の長、宗教施設の長、
各学校の長、病院等の長、保健所等の長、
などから、意見をきく。

一方で、有力者とは逆の
「社会的弱者」からの意見を聞く。
それは
少数民族、少数宗教、貧困層、女性、子供、
肉体的障害者、精神的障害者、同性愛者、
などである。

以上を踏まえた上で、
「妊産婦死亡率」の原因になっている
問題点(プロブレム)を列記する。

例えば、

病院がない。診療所がない。
医者がいない。看護師がいない。
医学部や看護学校がない。
看護師を育てる前に、小学校がない。
病院に、薬がない。
病院に電気がなく、手術(帝王切開)ができない。
村に金がない。
妊婦は自宅で出産し、病院にこない。
難産になった時、自宅で死亡する。
病院までくる道路が、ひどい。
車など交通機関がない。
戦争を一部でやっている。
治安が悪く、女性が強姦される。

などなど。

そして、それぞれの問題の重要度、
関連する問題のグループ化、階層化、
などを行っていく。

(これを、プロブレム・アナリシス、
 または、プロブレム、ツリーの作成、と言う。)


以上に基づいて、とりあえず
どの問題に対して、
どのくらいの規模(予算とスタッフ)で
行うかを考える。

必ずここで、厳格にしていくのが
5W1H、である。

なぜやるのか、
いつ、どこで、だれが、なにを、どのように
やるのか?
ということを、決める。

これにより、実は、
プロジェクトを実施する前から
大筋で、どのような結果になるのかを
予想することができるようになる。


例えば、
「妊産婦死亡率」を改善するために

WHY:  病院が地域にないことが原因の一つなので
WHEN: 2007年から2011年の5年で
WHERE:この村(地方自治体)の管轄エリアで
WHO:  外国人スタッフ5人、現地スタッフ50人が
WHAT: 建築、人材確保、薬剤確保、手術室作成を
HOW:  村と協力し、世界銀行からの資金提供で

行い、かつ、持続可能な段階までもっていく、

などとするのだ。
もちろん、実際は、もっとずっと詳しい内容を作成する。


一方で、
これが実現するためには
外部条件や、前提条件が必要となる。

例えば、

戦争が、この地域まで波及してきたら、できない
医師などの人材が、この国にいなければ、できない
資材を運ぶ、道路と交通手段が確保されないと、できない

など
上記のような「困難がないこと」が
計画が達成できる、必要条件となる。

すなわち、どのようなことが起こったら
(または、改善されなければ)
できない可能性がある
ということも、事前に予想しておく。

そして、かつ、その対策を用意する。
具体的には、
他の援助機関や国連・政府等へ協力を要請していく。

・・・

2.プロジェクトの実施

プロジェクトを実施する場合、
様々な人が、いろいろなところで、働く。

具体的にいこう。


「先進国側の事務所」
にいるスタッフたちが
さまざまなドナー(国や国際機関等)に資金援助を依頼する。
一般の人からの募金を募集する。

国際機関と政府機関には、
プロジェクトの計画を提出し、
予算がもらえた場合、その報告書を書きまくる。
一般の人たちにも、広く、募金を呼びかける。


「途上国側の首都にある事務所」
では
現地の政府との調整・交渉を行う。

車などの交通手段を確保、
ホテルや、事務所用住宅の確保、
会計全般、
外国から到着する薬品などの受け取りと
病院のある田舎への発送作業。
(ロジスティック(兵站)の確保)

首都にいる医師や看護師やその他スタッフを募集し
田舎へ行ってくれるか交渉。給料等の交渉。


「途上国の現場(田舎)の事務所」
では
田舎でのスタッフ募集、
現場でのお金の管理、
安全維持(危険回避)の管理、
各スタッフへのその日の仕事の割り当て、
各スタッフの評価、
建築会社との値段の交渉、その仕事の監視、
薬剤などの物品の搬入、在庫の管理、盗難防止、
医療廃棄物の処理・搬出、
発電機の確保と燃料の安定供給、
様々な人事トラブルへの対処、
村長、各部族の長、軍隊などへの挨拶まわり、
少数民族、貧困者、女性、などに意見をきく、
などを行う。

そして何よりも重要なのが、状況の定期報告だ。

最低でも、一ヶ月ごと
場合によっては、2週間程度ごとに
現状をレポートで本部に提出する。



NGOの場合、上記がプロジェクトとなるが
国際機関や、政府機関の場合、
上記は、パイロット・プロジェクトにすぎない。

実験に、すぎない。

これをもとにして、
様々な点を改善し、
国全体にわたる、大規模なプロジェクトを
「政策提言」する。

・・・

3.モニタリング(効果の監視)とフィードバック

プロジェクトは
最後に数字で結果を出す、だけではなく、
必ず、途中でも、定期的なチェックが必要だ。

団体にもよるが、一ヶ月ごとに状況を提出し、
3ヶ月ごと、などにフィードバックが行われる。

こうした概念を
PDCA,と呼ぶ。
これは

Plan :   計画の作成
Do :    計画の実施
Check :   問題点の抽出
Action :  問題点を、たたきなおす

というサイクルを、ぐるぐる回して
どんどん計画を改善していくのだ。


4.プロジェクトの終了と結果判定

プロジェクトの評価には
最初のターゲットされた「指標」が
当然もちいられる。

しかし、実際は、例えば
国全体の「妊産婦死亡率」が改善するには
そもそも国全体に及ぶ大規模なプロジェクトが必要だし
仮にそれを行ったとしても、その効果が現れるのは
数年後になるため、
よって、そのままの指標では、使えないことが多い。
(数ヶ月では、数字が改善しない。)

このため、それ以外の評価が必要になる。

通常、用いられるのが
経済協力開発機構:OECD
(Organization for Economic
Cooperation and Development )

開発援助委員会:DAC
( Development Assistance Committee )

提唱した5項目評価である。

活動や、資金などの投入が
目標の達成に、どのようにつながっているか
を検証する。

「DACの5項目評価」とは

妥当性 relevance その国の政策やニーズに合うか?
有効性 effectiveness 目標に対する達成の度合いは?
効率性 efficiency 投入した資源と比較した成果は?
インパクト impact 長期的な(予想外も含む)効果は?
自立発展性 sustainability 自立的に継続可能か?

である。

この評価の時にも、前述した、5W1Hが重要である。
なぜ、いつ、どこで、だれが、なにを、どのように、
評価するのか? というだ。

例えば、


なぜ?
 実施中のプロジェクトの改善
 終了したプロジェクトの評価(報告書作成)
 終了後のフォローアップの際のチェックポイント作成
 資金提供者への説明責任
 新規プロジェクトのための参考(反省)

いつ?
 事前評価
 中間評価
 終了時評価
 事後評価(フォローアップ)

だれが?
 内部評価
 第三者機関による評価
 受益者による評価(国、地方自治体、社会的弱者)
 資金提供者による評価

どこで?
 プロジェクト実施地域の有力者側(村長、民族の長、等)
 プロジェクト実施地域の社会的弱者側(少数民族、女性、等)
 対象国の官公庁(その国の政府、地方自治体、等)
 協力してくれた他の機関(国連、JICA、NGO等)
 ドナー機関(資金提供国の代表者、募金した人の反応、等)

どのように?
 どのような統計学的調査をするか?
  センサス(全人口調査:対象地域の全員に調査)
  サンプリング(母集団から標本を抽出)cluster sampling
 定量的な調査か? 定性的な調査か?
  なんらかの数字(建設した病院の数、教育した看護師の数、等)
  口頭インタビュー、質問紙に記入
  small group discussion (受益者同士で討議させる様子を記録)
 書類審査
  誰かが作った報告書等から判断

・・・

上記の中で、最も重要なのは
第三者機関からの「評価」を受ける機会が
あるかどうか、ということだ。

「内部評価」だけしか行っていない組織は
基本的に、ダメ、である。


また、その第三者機関も、
定型的な、「いつもの大学の教授」ではなく
様々な立場の人々から
批判を受けなくては、ならない。

具体的には、
国際機関・政府機関・民間組織は
自分の所属しない、他の二つの分野からの
評価を受けることが、まず必要になる。

次に、
大学の教授や講師、研究機関、シンクタンク
などのアカデミック施設から、
毎回、違う人で、しかも、複数に依頼する。

三番目に、
資金を提供している立場の人からの評価、である。


また、こうした第三者機関が
そのプロジェクトを評価する際も、
既に作成された「報告書」を読んで
判断するのではなく
できれば、実際、現地にいって
受益者となる人々の意見を
直接きくことが望ましい。

そうでないと、
報告書が、偽造されたものでも、
綺麗ごとだけを書いたものでも、
わからないからだ。

が、
これを行うことは、
(時間的にも、予算がかかることからも)
事実上、難しいので
中庸案としては
報告書には、
これとこれとこれだけは
絶対に記入するように、というな項目を
義務付けることが、必要であろうと思う。

具体的には、
プロジェクトエリアにおける
「受益者」というよりは
「社会的弱者」の人たちにとって
本当に意味があったのかどうかを
定量的・定性的に、多彩な指標を用いて
評価していくシステムが
必要だと思う。

この
「総合的に判断するための多彩な指標たち」
に関しては、また別にブログで書く。

・・・

さて、以上が、

プロジェクト・マネージメントの
大雑把な概説である。

将来、
国際協力をやってみたい人も
逆に
国際協力に募金をしたい人も
ぜひ
上記のことを参考にして
ご判断いただきたい。

・・・
・・・

ここで、ちょうどいいので
国際機関、政府機関、民間組織の
それぞれの問題点を挙げておく。


国際機関と政府機関は、
通常、プロジェクトを実施する際に
その途上国の政府の担当官(政治家)と話をする。

そうすると
その担当官は、
自分にとって(政治的に)得になるような
プロジェクトの依頼をしてくる。

「利権」の獲得、というやつである。


通常、この担当官は、
その国の「権力者」側であるため、
その国の「社会的弱者」が望むこととは
まったく違う内容を望むことが多い。

例えば、
都会の大企業に、海外の資本を導入したほうが
彼の政治的な力が拡大していく可能性が高い。

金持ちである会社経営者を優遇する援助を行えば、
将来、その経営者が、大量の政治資金を
その担当官(政治家)にくれる可能性が高いからだ。

地方の貧困層に、初等教育を受けさせても
担当官にとっては、なんの得にもならない。

こうしたケースは、非常に多い。


よく、一般の人が誤解していることは、
「開発途上国」とは、
貧乏な人ばかりの国ではなく
「貧富の差」が
非常に大きい国のことである。

つまり、
アフリカの国でも、「権力者」側にいる人は
あなたの100倍以上、お金を持っている。
そして同時に
その国の「社会的弱者」の人たちは
あなたの1000倍以上、貧乏な生活を
おくっている、
ということだ。


なにをいいたいかというと

国際機関や政府機関のように
その国の、権力者側と、最初の交渉をし、
その国でプロジェクトをやらせてもらえるように
話を進めていく、というやり方では
その国の
権力者のいいなりのプロジェクトしか
できない可能性がある、
ということである。

さらにもっと言えば
国際機関や政府機関は、
プロジェクト後の評価をしてもらう時に
その「担当官からのレビュー」
と呼ばれる書類をもらう。
自分のことや、プロジェクトのことを評価してもらう。
それを、自分の所属する国連や政府に提出する。

つまり
その「担当官」に気に入ってもらえれば
良いプロジェクトを行ったことになり
自分の組織における自分の地位が上がるのである。


国連の場合、
国連職員の任期は数ヶ月から長くて2年のため、
その任期が終わるごとに
国連の中で、新しいポジションを手に入れなければならない。
よって
自分の「輝かしい実績」を履歴書に書き、
定期的な就職活動を一生くりかえさねばならない。
このため、自分の実績を上げるために
プロジェクト実施国の担当官が気に入るプロジェクトを
行いがちになる・・という側面がある。

(余談になるが
 このブログを書いている時に、2006/12/28
 国連のアナン事務総長が、
 国連職員の「天下り禁止」命令を出した、
 というニュースが流れた。
 国連職員は、上記の「出世主義」という傾向以外にも、
 「天下り」による莫大な利益を手にすることもできる。
 莫大な援助費用を途上国に流せるため
 これに関連する企業と、個人的に癒着することが多い。
 このため、後日、その関連企業に就職できる、という
 交換条件を得られることが多い。
 以前イラクで国連職員の汚職が明るみに出たのが有名だ。
 このため、今回の天下り禁止令が出た。)


日本政府の行うODA(政府開発援助)の場合
相手国からの「要請主義」をうたっているので
始めから途上国側にいる政治家などの
「権力者」の思惑に利用される傾向が強い。
利権の獲得に使われてしまう。
これは「要請主義」をうたう以上、やむをえない。
また
その国との良好な外交関係を築くことが
日本政府の援助の目的の一つなので
(例えば、国連の常任理事国に日本を推薦してくれ、など)
当然、その権力者側にいる担当官の
言うとおりの援助をしがちになる。
社会的弱者にあたる貧困層などに、いくら支援をしても
日本を、国連の常任理事国に推薦してはくれないので
ある意味で、当たり前かもしれない。
悲しいことに
これが、ODAの本質、である。

日本の外交政策のために行っているのであり、
途上国の困っている人のために行っているのではない、のだ。


このため、実は、本質的には

民間組織のNGOのほうが
社会的弱者の側にたった
良いプロジェクトを行える可能性が高い。

(私が、自分でNGOでNPOを
 運営している理由もここにある。)

ただし、ほとんどのNGOは
私がここに書いてあるような
方法論や学問を知らず、
自己満足型の、いい加減なプロジェクトを
行っているところが(数としては)多い。

優良な活動をしているのは、
全NGOの中でも、ごく一部である。


一方、
募金する人たちも
どのNGOが、ダメなNGOで
どのNGOが、優良な(評価を行っている)NGOなのかを
見つけることが、極めて難しい状況だ。

この件は、以前のブログに書いた。

「募金」が有効に使われるための、三つの方法

・・・


ともかく、
残念なことに
国際協力の世界は

国際協力をする人も
その援助を受ける人も
悪い人たちが、たくさんいる。


そして、

人道主義、という名前のもとに
日本だけでも、

国際機関への分担金が、400億円、
政府機関のODAの予算が、1兆円、

の支出をしている。


莫大なお金が動くため
援助をするほうも
援助をされるほうも
このお金による恩恵を
少しでも、多く受けようとする。

・・・

先日、某有名援助機関の友人と、食事をした。
彼は、こう言っていた。

「こないだ、アフリカのある国への
 10億円を超える援助の話しを
 担当官と、まとめたんだ。」

彼は、得意そうに言った。

援助をする側の彼は
これにより、組織での地位が高くなるらしい。

援助をされる側(途上国)の担当官(政治家)は
してやったり、という所だろう。

これに関連する企業にも
莫大なお金が流れることになる。
食料でも、医療でも、建築でも、なんでも、である。

・・・

1兆円を超える これらのお金は、
皆さんの税金から支払われている。


仮に、募金など、まったくしていなくても
皆さんは、大量のお金を、
国際協力の世界に、
強制的に提供させられているのである。

(だって、税金が使われているのだから)


なんとも、思わないだろうか?


1兆円以上のお金が、
国際協力という名前の「美名」のもとに
それを利用する
「太った寄生虫」どもの「肥やし」になっているのだ。


太った寄生虫どもは
途上国にいる本当に困っている「社会的弱者」たちは
まったく相手にしていない。


怒りを覚えるのは、私だけだろうか?