.

第十一節: 予防の3、抑止 Deterrence


繰り返すが、
紛争地帯でNGOが活動する場合の危険回避が、
最も難しいので、
基本的に、NGOの安全管理対策について、中心に書く。

さて、NGOの場合、
安全管理のための「予防策」として、
この(3番目の)『抑止』は、あまり有効ではない。

(ほぼ、できないし、
 また、やっても効果が薄い。)

基本的に(以下に述べるような)
外交上のやりとりになるので、
政府機関の場合、
この方法を多用するが、
NGOは、その存在意義から考えても、
あまり使わないことが多いと思う。


1)外交による抑止

NGOの場合、
基本的に、正式な、国同士の
外交交渉はできないので、
日本政府や、国連機関などに頼んで、
なんらかの「お願い」をさせて頂く、
という形をとる。

具体的な「お願い」としては、
自分の団体の活動地域の
治安の回復などを依頼する、など。

効果があるかどうかは、不明。


2)軍隊による抑止

NGOの基本理念と反する可能性が高いので、
通常、NGOでは用いられない。

政府系の団体が行うプロジェクトの場合、
紛争地帯では、アメリカ軍や自衛隊、途上国政府の軍隊などに、
護衛してもらう場合がある。

また
プロジェクトに必要な物資を輸送する際にも、
NATO軍(北大西洋条約機構)に護衛してもらうとか、
あるいは、
作った学校や病院を、治安の悪い間、
国連軍(PKO、PKF等)に警護してもらう、など。


3)武装による抑止

NGOの場合、
前述した、
セキュリティー・トライアングルの中で、
最も重要となるのは、「受容」である。
現地の近隣の住民と仲良くなることである。

このため、
自分の事務所などを、
武装したガードで囲んでしまうことは、
その基本理念と反する。

(住民は、近づくことすら、
 できなくなるからである。)

(ちなみに、
 住民と仲良くなるために必要な第一歩は、
 「近接性(proximity)」であるとされる。
 武装することは、これと矛盾する。)

だが、対日感情が悪い地域で、
テロや強盗が起きる可能性が非常に高い地域では、
そうも言っておれず、
武装したガードを付けることもある。

また、
かなり危険な地域を通って、車で、
食糧や水などを難民キャンプなどに
とどけなければならない場合、
どうしても、武装した警護が必要になることもある。

その場合、現地の警察、現地のセキュリティー会社などに頼んで、
パトカー等で護衛してもらうことがある。
(これを、武装エスコート、と言う。)

これをやっていいかどうかも、議論が分かれる。

この事務所等での武装については、
NGOによって、方針が異なり、
絶対しないとする団体と、
けっこうやっている団体がある。

(どちらが正しい、ということはない。)


4)ロー・プロファイルとハイ・プロファイル

武装などを絶対せず、
事務所も高い塀で囲まず、
地域住民と仲良くなって、
守ってもらおうという方針を、
ロー・プロファイル、という。

ハイ・プロファイルとは、
武装をし、
ものすごく高い塀で事務所を囲み、
鉄条網をはりめぐらし、
徹底的に防御をする方針である。

後者は、一見安全そうだが、
かえって目立ち、
かつ、反感を買う可能性もあるので、
逆に強盗から狙われやすくなる、
という考え方もある。

どちらが良いかは、微妙。

なお、これに関連して、
NGOの団体のロゴ・マークや、
日本の国旗のマークを、
車や事務所の建物の入り口などに、
目立つように、付けるかどうかも
かなり問題になる。

付ける方が良いか、
付けない方が安全かは、
状況による。

基本は、他団体がどうしているかを、
多数の団体に関して、詳細に調べること。


・・・

第十二節 どんなに予防をしても有事は起こる


以上、長々と述べてきた予防策だが、
これらをいくらかんばっておこなった所で、
必ず、ある低い確率で、有事(事件)は起こる。

予防とは、その確率を、
より低くするだけ、である。

よって、
有事が起こった際の対応を
マニュアル化しておくことが必要である。

特に「初動」の部分については、
チャート形式の表にして、
壁などに貼っておくとよい。

普通、有事には、動揺して、
頭が正常には働かなくなるからだ。

しかも、夜間などの寝ている時に、
(頭が、ぼけている時に)襲われることが多い。


さらに、一番怖いのは、
「慣れ」である。
基本的に、強盗や誘拐、殺害などのリスクの頻度は低い。
日本人の援助関係者の殺害や誘拐は、
基本的に2〜3年に1回起きる程度だ。

(外国人も含めた、すべての援助関係者の死亡者数は、
 毎年、200〜300人の間。これは国連の発表。)

ともかく、
赴任して、3カ月ぐらい、何も起きないと、
「大丈夫だよ。安全じゃん」
と思ってしまい、油断してしまうのである。
誰でも、多かれ少なかれ、そうなってゆく。
すると、その頃、起こってしまうのである。
「事件」が。

というわけで、ここで一言。
最大の敵は、「慣れ」。

格言を使うのであれば、
「まさか」と「またか」は、禁物。


・・・

第十三節 有事対応の、初動


事件が起こった時のために
以下のことが、
事務所の壁に、
チャートとして貼ってあることが
まず必要。

また、
途上国側にある事務所と、
日本側にある本部の
どちらでそれぞれの項目を行うかも、
事前に明確にしておくことが大切。


1)5w1hの把握。

When いつ、
Where どこで、
Who だれが、
What なにを、
Why なぜ、
How どのようにしたのか?

事件(誘拐・殺人・交通事故・病気など)が
起こった場合、
上記の情報を、なるべく正確に、
スタッフは、
現地(途上国側)の安全管理担当者
(NGOの場合、通常は最高責任者)に伝える。

これを受けて、その担当者は、
日本などの本部へ連絡。

必要があれば、迅速に、
現地にいるスタッフ全員の安否を
通信機器を用いて確認をする。

(人数が少なければ、
 安全管理担当者が、
 直接、全員に行う。)

(人数が多い場合は、
 連絡網を事前に作っておき、
 どの順番で通信してゆくかを
 あらかじめ決めておく。)


2)誘拐からの要求と、脅迫

ここでは、殺人や死亡事故でなく、
「誘拐」または「脅迫」をされた場合についても触れておく。

誘拐後に、犯人からお金などの要求があった場合、
あるいは、
いきなり「活動を中止しろ」などの脅迫があった場合、
その電話の内容を、
録音できるシステムを導入しておいた方がよい。

これが難しい場合は、
とりあえず、携帯型のICレコーダー(電子音声記録器)を
事務所の電話機の前に置いておき、
電話番をしているスタッフが電話をとり、
もしもその内容が、誘拐後の要求や脅迫だった場合は、
ICレコーダーを自分の耳元に置いて、
「犯人側の話した内容」を録音するのがよい。

こちらのスタッフが話した内容は、
(相対的に)重要ではないので、
ともかく犯人側の「声」を記録する。

これにより、
1.犯人の使った言語(その方言、なまり、教養ある人か、ない人か)
2.犯人の性別、年齢
3.犯人の要求の正確な内容(前述の5W1Hで要求内容を把握)
4.犯人の感情の状態(怒っているか、冷静か)
5.背景で聞こえている音(街頭の雑踏、食器の音、人の声、動物の声など)

また、
もしも録音設備を用意できない場合、
電話番担当は、
上記のことについて、電話を聞きながら、
紙でメモをする必要がある。

そのためには、
机の上で、誘拐時の要求や、脅迫をされた時に、
電話番の人がどうするべきか、
かなり大きな紙に書いて、貼っておく必要がある。

なお、
犯人は現地人のことが多いため、現地語で話すので、
外国人(日本人)スタッフではなく、
現地人スタッフが電話にでて対応するはずである。

このために、
電話番を担当する現地人スタッフに
日頃から、このことについて、
研修しておく必要がある。

また、ICレコーダーは、
機種によって、大きく、
指向性(音を拾う角度と距離の範囲)が違うため、
事前に、(電話の声を)録音できるかどうか、
日本で購入する段階でテストしておく必要がある。


3)負傷者の救護

スタッフが銃撃などで負傷した場合、
まずは、その救護が優先される。

事前に用意しておいた、
「搬送ルート」を使って、
以前から約束してある
「病院」へ搬送する。

これについては、既に書いた。


4)連絡体制の維持

本部と途上国側の事務所で
連絡を密に行い、
方針の不一致がないようにする。
通常、
本部にいる安全管理担当者(理事長など)が、
最終的な意思決定権を持つ。
が、
団体によっては、
現場の意見を優先する、
という体制をとる所もある。

どちらが主導するかも、
事前に決めておく必要がある。


5)被害拡大を阻止するための当面の措置

一つの事件が起こった場合、
同様の事件が続発する可能性がある。
その予防をすることが優先される。

基本的に、全スタッフの現在位置を確認し、
そのまま、その場所で待機させるか、
あるいは、
より安全な場所に移動させることになる。

この「より安全な場所」(一次避難所)を
各地域ごとに、あらかじめ決めておくことが必要。
事務所に戻れる場合と、戻れない場合があるため。
国外への緊急脱出路とは、また別。


6)事務所への情報の一元的集約

あらゆる情報は、現地事務所の代表が
把握していなければならない。
このため、全員が、
知っていることを、
現地の代表(安全管理担当者)に
ちくいち報告する。


・・・

第十四節: 有事対応の、一段落後


1)日本政府の外務省へ連絡

日本人に生命の危険があった場合、
在外公館(大使館、総領事館)を通じて、
外務省に連絡する義務がある。
現段階での情報が
ある程度、整理できたところで、
これをおこなう。


2)情報の確実性のクロス・チェック

これまで集めた情報が正しいかを
地元の警察や当局、日本政府の外務省、
他の国際協力団体、現地スタッフなどから
情報を集めることにより、再確認する。


3)家族への連絡

以上より確認した、
「正しい情報」を、
日本の事務所を通して、
被害にあった日本人の家族へ連絡する。

これは、
日本の本部側にいる
安全管理担当者が直接行う。


4)メディア対応

しばらくすると、
マスコミがかぎつけてくる。

既に述べたように、
マスコミは国際協力を
誤解していることが多い。

ともかく、
良くも悪くも、煽りたてて、
「一般の人が興味を持つような記事」
を報道しようとする。

このため、余計なことは
しゃべってはならない。

確定している客観的な事実だけを、
簡潔に話すのが妥当。

確定していないことは、
「わかりません」で通すのが良い。

また、メディアに対応する人は、
一人にする。

複数の人が対応すると
異なった意見をいう危険性があり、
混乱や誤解をまねいて良くない。

安全管理担当者自身か、
その人から指示を受けた
広報担当者(メディア担当者)が、
一括して対応する。


5)国外撤退、事業縮小の検討

通常、殺人などの事件があった場合、
活動を縮小・停止することが多い。

改善策が見つからない場合、
国外退去する場合もある。

事業を継続するにしても、
その地域での安全管理レベルを引き上げ、
その後の警戒レベルをより厳重にすることが必要。

このため、
安全管理マニュアルを改訂したり、
(前述の)地域の危険度マップの見直し、
などが行われる。


・・・

第十五節 国際情勢により安全管理が困難に


昔、NGO職員や(WFPやUNHCRの)国連職員など、
国際協力活動にかかわる人は、
(誘拐などの)
テロのターゲットにならなかった。

しかし、
今は、なるようになってしまった。

現地の人を助けている活動をしているから
ねらわれないはずだ、
というのは、もう『過去の迷信』になってしまった。

既に、
国際協力関係者が巻き込まれた事件は、
多数発生している。

毎年、300人近い人が死亡しており、
その他、誘拐も多い。

民間NGOも、国連職員も、
JICA関係者も、みんな殺されている。


理由は以下である。

一つは、
昔の典型的な(国と国との)戦争は減り、
内戦が増えた。

このため、(ある程度、統制のとれた)
正規の軍隊の、正規の軍人でない人による戦闘が増加した。

反政府組織などは、
一つの国の中に、
多数、ばらばらの形で存在しており、
それぞれが独自の判断で行動をとる。

また、その内部の統制も、とれていないことが多い。

そのうちの、一部が、
テロ組織とも連携していることが多く、
誘拐やテロなどの脅威となる行動をとる場合がある。

内戦状態の場合、無数にある対立勢力の中で、
どの団体が、日本や外国人に対して
敵愾心(てきがいしん)を持っているかは、
もはや、把握するすべはない。

よって、対策などとりようがないのが
現状である。


もう一つは、先進国側の援助の仕方の問題である。

前述したように、
基本的に、政府系の組織は、
紛争地帯には来ず、
(比較的安全な)開発段階の国で援助を行っていた。

昔は、紛争地帯に来るのは、
(国家の利害(国益)とは関係ない、人道目的の)
民間のNGOと、
(WFPや、UNHCRなどの、ほぼ武装をしない)
国連職員の人々だけが、来ていたので、
現地の人から、受け入れられることが多かった。

ところが、
アフガニスタン戦争
(2001年の米軍のアフガン侵攻)の頃から、
状況は変わった。

米軍はアフガン全土に空爆を行い、
何の罪もない(女性や子どもを含む)一般人を
少なくとも数万人以上、死亡させたため、
現地で非常に評判が悪くなった。

このため、
米軍は、以前はNGOたちがおこなっていた
学校建設などの事業を、
米軍自身がおこないだしたのだ。

(軍隊が、現地の人の評判をあげるために
 援助活動をおこなうことを、軍隊の側は、
 heart and minds とか、
 QIP(quick impact project)と呼んでいる。)

しかし、
そんなことでは、現地の人々の怒りは
おさまらなかった。

また、それだけではなく、
重大な誤解を、現地の人々の心に植えつけてしまった。

それは、
「なんだ、NGOも国連職員も、
 みんな、米軍の仲間だったのか!」
という誤解だった。

しかして、
この頃から、
NGOも国連職員も、米軍の一味とみなされ、
主に、イスラム原理主義系の組織から、
テロのターゲットとされるように
なってしまったのである。

以後も、
アメリカが公言する「テロとの戦争」の影響で、
状況は、ますます、悪化するばかりである。


3番目の理由は、
国際協力団体の、協力体制の強化と資金の流れ、である。

昔は、国際協力団体たちは、
それぞれの団体が、勝手に、
自分の思うような援助を行っていた。

しかし、1990年代以降、
お互いが協力しあう体制が
強化され出した。

(これを、援助協調、などという。)

これにともない、
日本政府の外務省や、JICAが、
NGOに資金援助をする、という事例も、
増加してきた。

このため、NGOであったとしても、
日本政府とは(資金の面で)関係ないとは
言えなくなってしまったのである。

いくつかのNGOは、
「政治的に中立」では、なくなってしまった。

前項で述べたように、
NGOの安全管理の基本は、
「予防」の中の「融和」である。

「融和」の中で、最も重要な要素の一つが、
「政治的中立」である。

これが、なくなってしまったのだ。

もちろん、
お金がないと、どんなプロジェクトも
できないので、しかたがないのだが、
こと、安全管理のマネジメントに関しては、
(政府から資金提供を受けたことに関しては)
マイナスに働いている部分もある、
ということである。


・・・

第十六節 最後に

以上が、
国際協力における、安全管理に関して
私が知っていることの、ほぼ全て、である。

私の個人的な考え方も、随所に含まれているため、
以上が全部正しいなどとは、全く思っていない。

しかし、みなさんが、
途上国での安全管理を考える上での
「きっかけ」として使って頂ければと思う。


願わくば、これを読んだ方が、
誰も危害に遭うことなく、
国際協力を続けていかれますように。





補足1:
国際協力をする人を増やす活動を続けて、
もう10年以上になる。

ある日、次のようなEメールが来た。

「あなたの本を読んだ息子が、
 西アフリカのシエラレオネ共和国に行き、
 そこで、
 マラリアにかかって、死にました。」

衝撃だった。
私のせいで、人が死んだ。

いろいろ言い訳はあるものの、
その事実にかわりはない。

以後、私は、
国際協力をやろうとする人には、
必ず、安全管理・危険回避の重要性について、
強調するようになった。

今までも、各書籍で少しずつ、それを紹介してきたのだが、
今回の内容は、それらの決定版である。


ご一読頂き、ご家族に心配をかけないよう、
行動していって下されば、と願う。



補足2;
最近の国際協力の世界で話題になっていることが、
援助関係者の犠牲者数(死亡者数)の増加、である。

しかも、
外国人スタッフ(欧米人や日本人のスタッフ)の死亡よりも、
現地人スタッフの死亡数の方が、より増えている、
ということである。

以下に、国連が発表している、年ごとの統計を示す。

1997年
外国人スタッフの死亡数 約30人
現地人スタッフの死亡数 約40人

(以後、漸増し)

2009年
外国人スタッフの死亡数 約75人
現地人スタッフの死亡数 約210人

(以上は、累計ではなく、年ごと、である。)

と、いうわけで、これからは、
現地人スタッフの安全管理についても、
必ず、マニュアルを作成し、
外国人スタッフと同様に、
その生命を守らなければならないのではないか、
という考えが、最近、出始めている。

だが、まだそれは、
実施されていないのが現状である。

(現在、ほとんどの国際協力団体において、
 外国人スタッフ(日本人や欧米人)の安全管理マニュアルは、
 作成されていることが多いが、
 現地スタッフ(途上国側で雇用した人)に対する
 安全管理マニュアルは、ほぼ作られていないのが、現状である。
 このため、
 現地スタッフを雇用する際にも、
 仕事の内容と給料のことだけは話をするが、
 安全管理やその他の待遇については、
 曖昧にしているのが現場の状態である。)


既に述べたように、
我々、外国人スタッフ(日本人スタッフなど)は、
(紛争地帯で活動する場合)
途上国の首都の、高い壁に囲まれた事務所か、
あるいはホテルの中などの、ともかく安全な場所におり、
そこから現地人スタッフに対して、
「あそこは危険だから、俺の代わりに、
 お前、あそこに行って、仕事をしてこい」
という風に命令する体制で仕事をしている。

これが、
「人道的」と言えるかどうか、ということである。

このあたりも、
現在(我々の潜在意識の中で)「常識」となっている
「日本人の命のほうが、途上国の人よりも大切だ」
と考える風潮が、背景にあるのだろうな、と思う。

これを、なんとか変えないと、
この問題の解決は難しいと思う。


アフガニスタンでは、未だに続く内戦のために、
毎週のように戦闘行為が起き、
たくさんの人が死んでいるが、
ほとんどの日本人は、「ふうーん」と思うだけ、である。

ところが、
日本人の一人が、外国に旅行に行き、
そこで事故などに遭って死んだりすると、
テレビは、ぎゃーぎゃー騒ぎ立てる。

かたや、「ふうーん」。
かたや、「ぎゃーぎゃー」。

どちらも、同じ人間である。
国籍が違ったのは、
たまたま生まれた場所が、違っていただけ。

それだけで、これほどマスコミの反応は異なり、
それはつまり、視聴者である、
「あなた」の反応が、違っている、
ということなのである。






・・・
・・・


参考文献(山本敏晴のもの):

国際協力師になるために
http://www.amazon.co.jp/exec/obidos/ASIN/4560031630

世界と恋するおしごと―国際協力のトビラ
http://www.amazon.co.jp/exec/obidos/ASIN/4093876401/

アフガニスタンに住む彼女からあなたへ―望まれる国際協力の形
http://www.amazon.co.jp/exec/obidos/ASIN/4560049688/

世界で一番いのちの短い国―シエラレオネの国境なき医師団
http://www.amazon.co.jp/exec/obidos/ASIN/4560049629/


・・・

参考資料(インターネット上、日本語):

「NGOの危機管理・安全管理ガイドライン」
(日本語、2007年、国際協力NGOセンター)
http://www.janic.org/directory/directory_search_detail.php?id=11

「健康で安全に活動するために 
 NGOフィールドスタッフのための 健康・安全対策ハンドブック」
(制作:外務省、NPO法人HANDS)
http://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/shimin/oda_ngo/shien/pdfs/anzen_hb.pdf

国際協力機構(JICA)
草の根技術協力事業(草の根協力支援型・草の根パートナー型)
実施の手引き 実施上の安全管理について
http://www.jica.go.jp/partner/kusanone/download/guidance/tebiki_05.pdf

JICA 海外での安全 2010年
http://www.jica.go.jp/about/report/2010/pdf/62.pdf

JICA 海外での安全 2009年
http://www.jica.go.jp/about/report/2009/pdf/48.pdf

JICA 海外での安全管理 2004年
http://www.jica.go.jp/about/report/2004/pdf/ann2004_35.pdf

外務省 海外安全ホームページ
http://www.pubanzen.mofa.go.jp/

外務省 海外安全ホームページ//海外安全パンフレット・資料
http://www.pubanzen.mofa.go.jp/pamph/pamph.html

外務省 海外で困ったら 大使館・総領事館でできること
http://www.pubanzen.mofa.go.jp/anzen_info/flash02.html

外務省 海外安全ホームページ//海外邦人事件簿
http://www.pubanzen.mofa.go.jp/jikenbo/jiken_index.html

厚生労働省検疫所
海外で健康にお過ごしいただくための情報サイト
FORTH For Traveler's Health
http://www.forth.go.jp/

国連難民高等弁務官事務所,
緊急対応ハンドブック、Handbook for Emergencies
http://www.unhcr.or.jp/info/pdf/1_38.pdf


参考資料(インターネット上、英語):

World Vision Security Manual: Safety Awareness for Aid Workers
http://www.developmentinpractice.org/reviews/world-vision-security-manual-safety-awareness-aid-workers

CARE International Safety & Security Handbook
NGO Security
http://ngosecurity.blogspot.com/2006/08/care-international-safety-security.html

Safety First: A field security handbook for NGO staff — 2010 edition
http://www.savethechildren.org.uk/en/54_2353.htm

Cash-Transfer Programming in Emergencies
Oxfam
http://www.reliefweb.int/rw/lib.nsf/db900SID/AMMF-6T8CQL?OpenDocument

ICRC: International Committee of the Red Cross
Staying alive: safety and security guidelines for humanitarian volunteers in conflict areas
http://www.icrc.org/eng/resources/documents/publication/p0717.htm

Red.R(北米のNGOが主催) 
http://www.redr.org

<Journeywoman>
http://www.journeywoman.com/ccc/default.html

USAID Field Operations For Disaster Assessment and Response
http://www.usaid.gov/policy/ads/200/fog_v3.pdf

USAID Field Operations For Disaster Assessment and Response
http://www.usaid.gov/our_work/humanitarian_assistance/disaster_assistance/resources/pdf/fog_v4.pdf

UN security phase
http://www.who.int/hac/techguidance/tools/manuals/who_field_handbook/h2.pdf

United Nations, UNHCR, Geneva, 1995
Security Awareness - an aide mémoire
http://www.the-ecentre.net/resources/e_library/doc/7-SECAWE.PDF

eセンター(UNHCR(国連難民高等弁務官)が主催) 
http://www.unhcr.or.jp/protect/e_center 


参考論文:(大学、アカデミック)

Research Review of Nongovernmental Organizations' Security Policies for Humanitarian Programs in War, Conflict, and Postconflict Environments
Elizabeth Rowley, Lauren Burns, Gilbert Burnham
the Center for Refugee and Disaster Response, Johns Hopkins Bloomberg School of Public Health.
http://www.dmphp.org/cgi/content/abstract/dmp.2010.0723v1

Humanitarian Exchange
Commissioned and published by the Humanitarian Practice Network at ODI
http://www.aidworkersecurity.org/resources/ODI-HPN-Jun2010.pdf


参考書籍:
The Humanitarian Companion: A Guide for International Aid, Development and Human Rights Workers
John H. Ehrenreich (Author)
http://www.amazon.co.jp/exec/obidos/ASIN/185339601X