森友学園への国有地払下げ問題に関する文書の改竄が話題になるなか、まさに絶妙なタイミングで出版された本。日本の公文書管理にまつわるさまざまな問題をとり上げ、現在の日本の行政と民主主義に欠けている部分を指摘しています。
 著者は戦後の天皇制などを研究している学者ですが、すでに久保亨・瀬畑源『国家と秘密』(集英社新書)という著作もあり、公文書問題の専門家とも言える人物です。

 もとは月刊誌の『時の法令』に連載されていたもので、章ごとにその時々の時事的な問題をとり上げているのですが、この連載がネタ切れにならずに続いたことが現在の日本の公文書管理の問題の大きさを示しているのかもしれません。

 目次は以下の通り。
◆第一部 情報公開と公文書管理はなぜ重要か
第一章 記録を作らない「法の番人」
第二章 情報公開がなぜ必要か
第三章 公文書を残さなければ国益を損なう――TPP文書 外交文書公開をめぐる議論
第四章 外交文書を公開する意義

◆第二部 特定秘密という公共の情報を考える
第五章 特定秘密の運用上の問題
第六章 会計検査院と特定秘密
第七章 特定秘密をどう監視するか

◆第三部 公文書管理は日本の諸問題の核心
第八章 豊洲市場問題からみる公文書管理条例の必要性
第九章 南スーダンPKO文書公開問題
第一〇章 特別防衛秘密の闇
第一一章 森友学園関係公文書廃棄問題
第一二章 「私的メモ」と行政文書

◆第四部 展望:公文書と日本人
第一三章 国立公文書館の新館建設問題
第一四章 公文書館と家系調査
第一五章 立法文書の保存と公開
第一六章 東京都公文書管理条例の制定
第一七章 公文書管理法改正を考える
第一八章 公文書の正確性とは何か?

 まず、第一章でとり上げられているのは、内閣法制局が集団的自衛権行使容認に関する与党幹部との協議の記録を残していなかった問題です。
 2011年の4月に施行された公文書管理法では、公文書を「健全な民主主義の根幹を支える国民共有の知的資源」と位置づけ、その管理と利用によって「現在及び将来の国民に説明する責務が全うされるようにすることを目的」としているのですが、「法の番人」であるはずの法制局はその記録を残していませんでした。
 これに対して、岡田克也民進党代表(本書では民主党代表となってますが(27p)民進党ですよね)が公文書管理法違反ではないかと質問主意書を出していますが、政府は問題ないと回答しました。集団的自衛権行使容認の閣議決定の正当性が崩れることを恐れたのです。

 もともと、日本の官僚機構も長年与党であった自民党も情報公開には消極的で、情報公開の流れは地方から始まりましたし、国政の課題となったのも自民党が下野して細川連立政権が誕生してからでした。情報公開法が成立したのは1999年で、施行されたのは2001年です。
 その後、公文書問題に熱心だった福田康夫が首相になったことがきっかけで、公文書管理法への取り組みが始まり、2009年に成立しましたが、官僚が公文書を隠す、つくらない、といった問題は現在も続いています。

 例えば、TPPについての甘利担当大臣とフロマン通商代表の間の交渉について、政府はメモや記録は一切残っていないと答弁しています。
 もちろん、外交に秘密はつきものであり、特にTPPの交渉に関しては「秘密保持契約」が結ばれているため、逐一公開できるものではありませんが、アメリカでは文書を作成した上で、一定の期間を経た後に公開する原則が確立しています。
 しかし、日本では、そもそも文書を作成しない、作成したとしても一部の幹部職員で共有しているので行政文書(公文書)ではないとして、そもそも公文書を作成して後世に残そうという意識が薄いのです(それでも外務省は他の省庁に比べると、公文書の管理や公開が進んでいる役所なのですが)。

 第二部では2013年に成立した特定秘密保護法の運用状況について述べられています。
 2017年6月末の時点で、特定秘密の指定件数は512件で、内訳は防衛省が301件、内閣官房が72件、外務省が37件となっています(62p)。国会には特定秘密の監視機関として「情報監視審査会」が設けられていますが、衆議院の審査会の会長である自民党の額賀福志郎議員は、特定秘密そのものでない事項にすら「答弁を差し控える」と答えた行政機関に不満を述べています(64-65p)。

 また、憲法第90条に会計検査院が決算とその関係書類をチェックすることが定められているにもかかわらず、内閣官房内閣情報調査室(内調)が、特定秘密は国会にも提供できないため国会への報告が義務付けられている会計検査院にも出せないといった主張をしたことも明らかになっており(結局、毎日新聞のスクープをきっかけに方針を変更せざるを得なくなった)、特定秘密という名目で行政への監視が十分に行われなくなる恐れも出ています。

 特定秘密に関しては、「あらかじめ指定」という問題もあります。これは文書がないのにもかかわらず作成される可能性があるからといって指定されたものです。重要機密を入することがわかっている場合、機密を入手してから特定秘密指定の手続きをとっては間に合わないので、あらかじめ指定しておくのです。
 さらに、「情報が知識(頭の中)として存在しているもの」を特定秘密に指定しようとする問題もあげられます。防衛省と公安調査庁は、この「文章はないが情報としてはある」ものが特定秘密にあたると主張しましたが、著者はこの狙いを「特定秘密を解除せずに文書を廃棄したい」(83p)ということだとみています。「彼らには、「特定秘密」を検証せずに消してしまうことへの願望が強いのです」(85p)。
 
 第三部ではここ最近の公文書を回る問題がとり上げられています。
 豊洲市場をめぐる問題では、重要な文書が残っておらず、結局誰が盛り土をしないことを決定したのかがわからないままに終わりました。文書の作成と管理がきちんと行われていなかったせいで、真相解明のために膨大な時間が費やされることになったのです。

 南スーダンPKOの日報問題では、情報公開を嫌がった防衛省が、日報を「行政文書の体をなしていない」「個人資料」だとしたことから、その嘘を糊塗するためにさらに嘘が積み重ねられ、最終的には稲田防衛相の辞任につながりました。
 防衛省は当初、日報を廃棄したと主張していましたが、著者は日報のような重要な書類を「軽微」なものとして扱い、廃棄してしまう防衛省の文書管理のあり方を批判しています。
 また、第一〇章では、60年以上前の「日米相互防衛援助協定等に伴う秘密保護法」にもとづく「特別防衛秘密(特防秘)」の問題もとり上げています。
 
 森友学園をめぐる問題については、今年(2018年)になって決裁文書の改竄という新たな展開を見せていますが、ここでも最初に問題になったのは近畿財務局と森友学園の交渉の記録が保存期間一年未満のものとして廃棄されてしまっていたことでした。
 著者は、国有地の売却問題に関しては、政治家の口利きは日常的に行われており、財務省が「「正規」の手続きを踏みながら、証拠を抹消し続けることをルーティンワークにしていた」のではないかと推測していますが(133p)、これに関しては決裁文書の改竄が露呈したことによって、また違った闇もある可能性がでてきました。 
 
 加計学園をめぐる問題でポイントとなったのは、いわゆる「私的メモ」と呼ばれるものです。
 獣医学部の新設をめぐって、「官邸の最高レベルが言っている」「総理のご意向だと聞いている」と内閣府から言われたとされる文書を、文部科学省が作成していたとが朝日新聞が報道しましたが、政権はそのような文書はないと主張しました。
 その後、前川喜平前文部科学事務次官が文書はあったと主張しましたが、その前川前事務次官の説明でも、内閣府と文科省の打ち合わせの記録は「私的メモ」として扱われていたことが明らかになっています(142p)。
 きちんとした記録を残さずに「私的メモ」を横行させている日本の公文書管理が、「言った/言わない」、「忖度した/してない」という議論を生み出していますのです。

 第四部では、新たに建設が決まった国立公文書館新館など、近年の公文書をめぐる動きなどをとり上げ、今後の展望を行っています。
 国立公文書館の新館の建設が決まったことは喜ばしいことですが、日本の公文書館は国民に身近なものとはいえません。欧米では、家系調査のために公文書館を訪れる一般市民が数多くいて、イギリスの公文書館では専属のアーキビストもいるそうです。
 ただし、日本ではこの家系調査は被差別部落の問題もあって難しい面があります。壬申戸籍や寺院の「過去帳」には被差別部落の人びとだとわかる記述があり、一般市民への全面的な公開は困難です。

 2017年の9月に、政府は「行政文書の管理において採るべき方策について」という文書を出し、公文書管理の適正化を目指す姿勢を打ち出しましたが、同時にそれは「怪文書」を封じるための内容にもなっており、きちんとした公文書管理が行われるかどうかは今後の政治家や官僚の姿勢にかかっていると言えるでしょう。

 このように、この本を読むと、公文書管理という一見すると地味な問題が、現在の安倍政権の抱える問題のキーポイントとなっていることがわかると思います。
 今回の森友学園の問題において、安倍首相個人がどの程度責任を追うべきなのかは意見の分かれるところでしょうけど、公文書管理に関して法改正を含めた見直しが必要でしょう。この本を読むと強くそう感じます。

公文書問題 日本の「闇」の核心 (集英社新書)
瀬畑 源
4087210200